S’è tenuta la scorsa settimana a Washington la Conferenza sulla sicurezza nucleare che ha visto riuniti quarantasette capi di Stato e di governo oltre alle alte rappresentanze dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica (AIEA) e dell’Unione Europea. Dando luogo ad un tale evento, con lo scopo dichiarato di mettere in sicurezza tutti i materiali nucleari vulnerabili nel giro di quattro anni, il Presidente Obama ha portato avanti il programma deciso un anno fa a Praga dove ha delineato i punti di un’agenda (nella quale figurano oltre alla sicurezza nucleare anche disarmo e non – proliferazione) in cui si dichiara di tendere ad un mondo libero da armi nucleari.
Come ha affermato lo stesso Obama nell’apertura della seduta plenaria del summit, a due decadi dalla fine della guerra fredda, il rischio di un conflitto nucleare fra nazioni è diminuito ma il rischio di un attacco atomico è aumentato. La minaccia di attacco nucleare a cui s’è cercato di dare una risposta nella capitale americana è reale. Basti pensare che sono almeno diciotto i casi documentati di materiali radioattivi sottratti alla loro legittima destinazione, che c’è un vero mercato nero (così esteso da includere le conoscenze scientifico – tecnologiche che ruotano intorno all’atomo) e che tali attività sono opera di organizzazioni criminali internazionalmente dislocate, capaci di perpetrare atti catastrofici come quelli dell’undici settembre.
Prima di rilevare, in una prospettiva critica, gli esiti della Conferenza di Washington del 12 – 13 aprile scorso, è bene fare cenno a due concetti che sono al centro del dibattito tra gli studiosi e che danno anche un senso della vasta portata e dei numerosi problemi che la comunità internazionale incontra quando si propone di approfondire la materia della sicurezza atomica.
In primo luogo, ad oggi la sicurezza nucleare ha assunto una ampiezza tale da comprendere la prevenzione, il rilevamento e la risposta alle attività di sabotaggio, sottrazione o trasferimento non autorizzato di materiali nucleari e radioattivi. In secondo luogo, il perimetro stesso della locuzione terrorismo nucleare pone un interrogativo assai delicato dal momento che c’è ampio consenso sull’opportunità di perseguire tale fenomeno criminale mediante l’adozione (a livello dei singoli stati) di sanzioni di natura penale. La risposta al quesito la si può trovare nella Convenzione Internazionale per la Repressione degli Atti di Terrorismo Nucleare (2005). Secondo questo documento (dal valore ancora simbolico dato che ancora molti sono gli stati che devono procedere alla ratifica), per terrorismo nucleare si deve intendere, l’illecita detenzione, fabbricazione e impiego (o anche solo minaccia) di impianti, materiali, sostanze e ordigni nucleari e radioattivi al fine di causare danni all’ambiente alle persone e alle cose.
La pluralità degli spazi dischiusi dal tema della sicurezza nucleare e dalle questioni ad essa contigue, danno una idea della portata dell’impresa a cui sono stati chiamati i partecipanti alla Conferenza di Washington, peraltro con la necessità di assicurare un alto ed ampio grado di consenso alle soluzioni accordate.
Così, già alla vigilia della Conferenza affioravano numerosi i punti da trattare: dalla definizione di nuovi standard di sicurezza condivisi alla necessità di sviluppare nuove partnership e di approfondire quelle già esistenti, passando per il perfezionamento degli strumenti giuridici atti a proteggere i materiali sensibili durante tutte le fasi del ciclo nucleare (immagazzinamento, trasporto, utilizzo e deposito delle scorie).
Un primo dato positivo risulta dalla partizione del “prodotto” scaturito dai lavori svolti al summit di Washington per cui troviamo, da una parte, una dichiarazione politica (e relativi principi informatori) in cui vengono cristallizzati l’impegno dei partecipanti a rafforzare la sicurezza nucleare e a combattere il terrorismo nucleare, dall’altra, un vero e proprio work plan, in cui si individuano i passi a seguire per realizzare le finalità prioritarie.
In sintesi, alcuni dei punti politici che indubbiamente spiccano per rilevanza nel Comunicato finale del summit sono i seguenti:
- Miglioramento della sicurezza, degli strumenti normativi nazionali e della contabilità dei materiali nucleari con particolare attenzione verso il plutonio e l’uranio altamente arricchito.
- Concentrazione fisica degli stock di plutonio ed uranio arricchito e riduzione dell’utilizzo di quest’ultimo materiale nell’industria civile.
- Promozione dell’universalità (massimizzazione del numero di stati firmatari) dei trattati internazionali essenziali in tema di sicurezza e terrorismo nucleare.
- Riconoscimento della necessità di accrescere le risorse necessarie alla Agenzia Internazionale dell’Energia Atomica al fine di sviluppare le linee guida della sicurezza nucleare e di provvedere all’attività di consulenza utile alla loro implementazione da parte degli stati.
In relazione al punto primo, è doveroso il riferimento alla formidabile opera della AIEA che già da tempo ha formalizzato la stretta correlazione tra aspetti diversi del fenomeno nucleare, e cioè, security, convenzioni di salvaguardia dei materiali fissili ex art. 3 del Trattato di Non Proliferazione Nucleare (TNP) e safety in senso ampio. Ne deriva che aspetti tipici della “non – proliferazione” hanno dei riflessi immediati in tema di sicurezza e l’unica soluzione possibile risiede nella maggiore apertura degli stati al monitoraggio dell’Agenzia.
Si pensi all’esigenza di aumentare il numero di Stati che sottoscrivono (e qui si ragiona in termini di universalità) il c. d. additional protocol, ossia quel tipo di convenzione che potenzia i poteri ispettivi in capo alla AIEA rispetto ad impianti e giacenze radioattive presenti nel territorio di singoli stati.
Purtroppo, l’interdipendenza tra safety e security non è stata esplicitamente riconosciuta a Washington. Probabilmente tale mancanza è dovuta ad una scelta strategica dell’amministrazione Obama che, nell’esercizio della sua leadership e per garantire una migliore riuscita del vertice ha preferito evitare un argomento così spinoso che sarà comunque inevitabile discutere durante la Conferenza di Revisione del TNP che si terrà il prossimo mese di maggio nella città di New York.
In molti casi, l’ostinazione dei paesi in corso di industrializzazione a non stipulare il protocollo per l’ampliamento dei poteri della AIEA, deriva da un perdurante senso di frustrazione visti gli scarsi progressi che, in quarant’anni di vigenza del TNP, le potenze atomiche hanno fatto ai fini del disarmo nucleare. In altre parole, gli stati che hanno rinunciato ad acquisire ed utilizzare mezzi e tecnologie atomiche a fini militari, si chiedono perché mai dovrebbero accettare nuovi ed ulteriori vincoli, capaci di mortificare il loro legittimo impiego del nucleare per scopi pacifici (principio solennemente proclamato dall’articolo 4 del TNP), mentre gli stati che possiedono armi nucleari hanno in sostanza reso lettera morta il loro impegno alla denuclearizzazione in ambito militare.
Per quanto concerne il n. 2 di cui sopra, si tratta del riconoscimento di principi già suggeriti da esperti del settore, motivati sia dai vantaggi derivanti dalla consolidazione degli stock di materiali a rischio nell’ottica di rendere la loro sorveglianza più agevole, che dall’opportunità di disseminare a livello internazionale i progressi tecnologici i quali consentono all’industria energetica nucleare di prescindere dall’uranio arricchito quale input dei processi produttivi.
Ancora più importante, la concreta attuazione del principio di universalità (punto n.3) consentirebbe ad importanti convenzioni internazionali di esperire i loro effetti, e quindi, di migliorare i termini della sicurezza nucleare. Infatti, dal 2005 la Convenzione sulla Protezione Fisica dei Materiali Nucleari (CPFMN) è stata arricchita da un emendamento che, ampliandone l’ambito di applicazione, ha introdotto (oltre alle originarie misure per assicurare l’integrità di uranio e plutonio nelle delicate fasi del trasporto internazionale) meccanismi che asseverano la tutela dei materiali a rischio anche nelle fasi di gestione espletate a livello nazionale.
Ci auspichiamo che l’esito del summit di Washington porti concretamente gli Stati ad investire tutto il loro “capitale diplomatico” al fine di persuadere quell’ampia porzione della comunità internazionale a ratificare gli strumenti pattizi la cui efficacia è ancora sospesa (si consideri che l’emendamento di cui sopra è stato ad oggi ratificato da soli 34 stati e che purtroppo assistiamo ai consueti ritardi nel recepimento a livello delle singole nazioni).
Prima di procedere con l’analisi dei principi sopra accennati, è bene precisare il corretto richiamo effettuato nella capitale nord americana al tema dell’effettività delle norme, per cui, ad un’ampia accettazione internazionale dovranno seguire atti concreti di implementazione sul piano nazionale (nella forma di atti legislativi ed amministrativi di attuazione). Coerentemente a questa esigenza, troviamo tra i punti del work plan i riferimenti all’implementazione, non solo dei trattati internazionali, ma anche delle linee guida sulla sicurezza messe a punto in seno alla AIEA.
Il punto n. 4 del Comunicato coglie in pieno un argomento centrale della prevenzione di atti terroristici a sfondo nucleare: il ruolo della AIEA ed il problema dei mezzi messi a disposizione di quest’importante organismo internazionale per lo svolgimento delle sue attribuzioni.
Negli ultimi anni la AIEA ha visto aumentare i propri compiti per qualità e portata, particolarmente nell’ambito dell’assistenza tecnica e legislativa offerta ai singoli stati (che ad essa si rivolgono su base prettamente volontaria) per la corretta implementazione delle misure di sicurezza nucleare. Tanta è la rilevanza assunta dal tema a livello AIEA che, a partire dal 2002, essa ha trasformato un semplice ufficio in dipartimento con conseguente attribuzione di nuovi programmi e competenze.
L’invito formulato a considerare i mezzi necessari alle attività della AIEA è assai opportuno alla luce della natura puramente volontaria dei contributi finanziari effettuati dagli Stati membri in favore del Fondo per la Sicurezza Nucleare. Possiamo dunque prevedere (senza azzardare sui risultati) un ritorno, in seno alle dinamiche istituzionali dell’Agenzia, del dibattito sulla necessità di assicurare un budget sufficiente, stabile e prevedibile al dipartimento sicurezza. Una maggiore certezza di risorse operative per l’Agenzia sembra a nostro avviso ineludibile in un’era in cui il mutamento climatico ed i costi crescenti dei combustibili fossili stanno facendo rinascere l’interesse verso l’utilizzo del nucleare a fini civili.
Coerentemente con i principi brevemente commentati, il work plan fissa come passaggi obbligati per una ridefinizione dell’architettura della sicurezza nucleare globale, la trasformazione degli impianti civili che utilizzano uranio altamente arricchito in impianti alimentati da materiali non adoperabili a fini bellici, oltre ad un maggiore impegno nella ricerca di nuovi combustibili, metodi di rilevazione e tecniche forensi idonee a garantire una risposta tempestiva ad ogni tentativo di sabotaggio.
La Conferenza del 12 – 13 aprile non s’è limitata a dichiarare obiettivi condivisi e a formulare alcuni strumenti per il loro raggiungimento, ma ha inoltre risolto positivamente il caso concreto dell’Ucraina che, in nome della sicurezza collettiva, ha rinunciato a quasi 90 chili tra uranio arricchito e plutonio che saranno messi al riparo da ogni minaccia in territorio russo (grazie anche al finanziamento degli Stati Uniti). Analogamente, Messico e Canada lavoreranno di concerto con gli U. S. A. per la progressiva diminuzione dei loro stock di uranio altamente arricchito che saranno “diluiti” e consumati in centrali nord americane tecnicamente pronte all’utilizzo di questo tipo di combustibile.
Come anticipato nell’introduzione, il termine ultimo per la messa in sicurezza dei materiali radioattivi a rischio è il 2014, tuttavia, ad esso i partecipanti alla Conferenza hanno opportunamente affiancato un termine intermedio di verifica fissato per il 2012, anno in cui l’incontro si terrà nella Corea del Sud (il luogo sembra tutt’altro che casuale visto il record negativo che la vicina Corea del Nord vanta in termini di proliferazione nucleare) dove si discuterà dell’efficacia delle iniziative messe in atto (censimento dei materiali radioattivi, ratifica dei trattati, adozione di misure attuative, nuove meccanismi multilaterali contro il terrorismo, ruolo AIEA, supporto alle relative risoluzioni ONU, ecc..) e delle necessarie migliorie.
Infine, non è mancato tra gli osservatori, chi ha visto una celata provocazione da parte dell’Amministrazione Obama; infatti, nella guida del vertice essa è riuscita a coinvolgere numerosi paesi islamici, arabi e del sud est asiatico (Pakistan compreso) isolando Teheran, quasi a voler dimostrare che le resistenze dello Stato persiano contro le direttive internazionali e contro la stessa attività della AIEA, non pagano e piuttosto tendono ad ostacolare le concrete aspirazioni iraniane ad ergersi a nazione leader dello scenario regionale di riferimento.
Nel complesso, l’assemblea di Washington va giudicata positivamente dal momento che sembra aver sufficientemente coniugato tendenze contrapposte nell’ambito della sicurezza dei materiali radioattivi: da un lato, quella di enfatizzare il ruolo di istituzioni funzionali nel quadro di trattati multilaterali legalmente vincolanti, efficaci ed operativi, dall’altro, quella di non forzare i tempi e mantenere spazi di manovra per la tutela di interessi nazionali (confidenzialità dei programmi nucleari, libertà di transito nei mari e nei cieli) la cui mancanza ha spesso finito per inibire la partecipazione attiva di molte nazioni ai processi per la sicurezza nucleare e la lotta al terrorismo.
Comunque sia, la prospettiva per confrontarsi con questa rinnovata sensibilità della comunità internazionale verso la minaccia in chiave atomica posta da attori non statali, non può prescindere dalle dinamiche che caratterizzano il presente scenario globale. Mentre nel superato contesto bipolare le questioni della sicurezza globale generale, e nucleare in particolare, erano risolte entro lo schema di un mondo diviso in due, attualmente, l’aggregazione di consenso intorno alle norme ed ai nuovi rapporti di forza si sostanzia in processi lenti e complessi alimentati dalle crescenti spinte centrifughe del multipolarismo.
* Daniel Angelucci è laureato in Scienze politiche (Università di Teramo)
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