Indebitamento estero nei PVS: analisi ed evoluzione della situazione debitoria

Quadro della situazione debitoria regionale
Il gruppo delle economie emergenti ed in via di sviluppo include 150 Paesi. I dati del 2009 riferiscono un aumento del debito da 3.425.383 a 3.545.114 milioni di dollari e un crollo dei flussi di capitale in forma di investimenti diretti esteri (IDE) del 20% rispetto al 2008. L’ammontare totale di IDE verso i PVS nel corso del 2009 è quantificabile in 598 bilioni di dollari, poco più della metà di 1.1 trilioni di dollari che rappresentano la cifra degli investimenti nei PVS registrati nel picco del 2007.

I dati riferiti al complesso dei PVS forniscono un quadro generale della drammatica situazione debitoria dei PVS, ma solo una maggiore disaggregazione dei dati può permettere una analisi più approfondita. Lo stesso livello di disaggregazione per aree regionali comunque non esaurisce il campo della disomogeneità di situazioni che solo i contesti nazionali possono cogliere, ma è pur vero che tale quadro è attendibile grazie alla presenza di dinamiche comuni riscontrate a livello regionale e internazionale. Il più importante di questi fattori è l’alta correlazione tra la turbolenza dei mercati finanziari ed il profilo privatistico dei flussi finanziari verso i PVS.

Dell’area Asia Orientale e Pacifico fanno parte i Paesi coinvolti nella crisi finanziaria del 1997 (Indonesia, Repubblica di Corea o Corea del Sud, Malaysia, Filippine e Thailandia). Dopo la crisi, si sono registrati notevoli aumenti del debito estero detenuto dai creditori pubblici e drastiche riduzioni dei crediti delle banche commerciali. Nel 1998 la Russia ha risentito pesantemente degli effetti di propagazione della crisi asiatica e, per effetto domino, ha registrato una crisi di liquidità che ha ridotto la produzione interna e ha portato le autorità russe ad imporre una moratoria di 90 giorni sul rimborso di una significativa porzione delle esposizioni debitorie con l’estero. Questa moratoria e l’incertezza delle politiche di sviluppo socio-economico non hanno però facilitato la soluzione della crisi del debito esistente. Nel 2009, la regione ha registrato un modesto 4% netto in più nel flusso di capitali esteri.

Nell’America Latina e Caraibica il deterioramento dei rapporti con l’estero si è tradotto in una riduzione del tasso di crescita del PIL. I maggiori Paesi sudamericani hanno attuato politiche monetarie e fiscali restrittive per aggiustare la situazione dei flussi di capitale entranti, dando seguito alle direttive delle istituzioni finanziarie internazionali dalla crisi del 1982. L’illusione di un modello di politica economica orientata al mercato si è però scontrata con il brusco risveglio della fine degli anni Novanta: il Brasile, il primo e il più colpito dalla crisi, nel 1997 ha alzato i tassi di interesse di circa il 50%. Una severa recessione si è manifestata nella regione e nel 2000 si è aperta la gravissima crisi economica dell’Argentina, uno dei principali paesi esportatori verso il Brasile.

Il caso dell’Argentina ha contribuito a riportare al centro del dibattito internazionale il tema del debito estero dei Paesi a medio reddito dell’America Latina. La questione è più delicata di quanto non lo sia il debito estero di Paesi meno sviluppati, soprattutto africani, perché le cifre assolute sono alte e il coinvolgimento del settore privato è massiccio. Nel 1982 le autorità finanziarie argentine hanno nazionalizzato i debiti e iniziato un vasto processo di privatizzazione del settore pubblico che ha garantito un debito pubblico stabile alla fine degli anni ’80 e agli inizi degli anni ’90. Tuttavia, esauriti i fondi delle privatizzazioni, il debito è nuovamente aumentato ed il pagamento degli interessi sullo stesso ha provocato un indebitamento maggiore. Nonostante il fondo d’emergenza organizzato dal Fondo Monetario Internazionale per incentivare i meccanismi di buy back del debito estero, nel 2001 l’Argentina non ha potuto evitare una svalutazione virtuale dopo un decennio di parità fissa col dollaro e una sopravvalutazione del peso che bloccava le esportazioni. Dal 2000 all’attuale crisi economica la regione ha subito un’ulteriore riduzione dei flussi di capitale.

L’Asia Meridionale è stata modestamente colpita dalla crisi dell’Est Asiatico e resta la regione col più alto tasso di crescita del PIL. L’India, economia dominante dell’area, ha imposto delle restrizioni sui mercati dei capitali, contrariamente a quanto predisposto dalle politiche del consenso di Washington seguite da Cina e Malaysia, che hanno reso l’economia del Paese impenetrabile alla turbolenza dei mercati finanziari. La regione non è stata tuttavia oggetto di rinegoziazione o ristrutturazione del debito e, anche dopo la crisi economica iniziata nel 2008, continua a registrare un notevole aumento netto dei flussi di capitale estero.

Nell’Africa subsahariana solo agli inizi degli anni ’90 i termini di scambio con altri paesi sono migliorati grazie alla crescita dei prezzi di petrolio, oro, cacao e caffè. Tuttavia, la crescita è diminuita a causa del minore volume delle esportazioni, del declino della ragione di scambio, delle guerre civili, delle condizioni climatiche avverse e di un fragile assetto istituzionale. Gli investimenti diretti esteri nella regione, al momento perlopiù asiatici, si dirigono soprattutto verso il settore minerario e dei metalli. Nonostante l’attuale crisi economica, i flussi di capitale esteri verso l’intera regione continuano ad aumentare, seppur moderatamente, a seguito del raddoppiamento degli investimenti dei creditori ufficiali.

In Medio Oriente e in Africa Settentrionale risulta infine determinante il prezzo del greggio e l’inasprirsi delle questioni israelo-palestinese e irachena. Tra tutte le regioni fin qui presentate, nel 2009 l’area mediorientale ha registrato il più alto aumento percentuale, fissato al 33%, di flussi di capitale. L’impatto delle attuali rivoluzioni sulla situazione debitoria, nel breve e nel medio periodo, resta tuttavia incerto.

Modelli di economia politica per l’analisi del debito estero
Nel corso degli anni si sono succeduti vari filoni di analisi sull’impatto economico dei finanziamenti esteri ai PVS. In particolare, negli anni ’60 le teorie di Rosenstein-Rodan analizzano l’impatto dei finanziamenti esteri sul risparmio, negli anni ’70 l’introduzione del ruolo degli investimenti cambia l’assetto teorico neo-keynesiano di Harrod-Domar e l’impostazione neoclassica di Solow, proponendo un legame positivo tra aiuti esteri e investimenti laddove esista un legame positivo tra risparmi e investimenti, negli anni ’80 gli economisti analizzano perlopiù l’impatto dei finanziamenti esteri sul tasso di crescita dell’economia, considerata variabile dipendente.

La principale critica mossa nei confronti di ciascuno di questi approcci è il carattere approssimativo con cui spiegano la questione del debito e formulano soluzioni comuni a tutti i Paesi interessati, trascurando peculiarità regionali, nazionali e locali ovvero la composizione e la natura pubblica o privata del debito. In questo senso, analisi più accurate di serie storiche riferite a singoli PVS e analisi cross–country si sviluppano a partire dagli anni ’90. Si riconosce infatti la complessità delle relazioni debito/aiuti e doni/IDE, perché il debito estero può assumere segni positivi o negativi a seconda delle circostanze. Da questi studi è emerso che il debito risulta essere nocivo per lo sviluppo del paese non in quanto debito ma in quanto debito odioso, cioè contratto da dittatori quali Mobutu in Zaire, Marcos nelle Filippine, i militari in Argentina. In questi casi è possibile finanche mettere in discussione la stessa titolarità nazionale del debito e quindi la corresponsabilità dei creditori in quanto questi non erano attenti ad esercitare le necessarie funzioni di controllo e vigilanza.

Il filone di studi sviluppatosi a partire dal 2000 ha ulteriormente complicato lo scenario di riferimento. L’analisi dell’impatto delle crisi finanziarie, valutarie e bancarie sullo sviluppo dei PVS ha rivelato che cambiamenti repentini nell’andamento dei flussi di capitale internazionale hanno effetti negativi su attività economiche formali ed informali, cambiamento dei prezzi relativi – a danno di beni non commerciati internazionalmente e beni importati – e tagli alle spese pubbliche in campo sociale. In particolare, la relazione tra il servizio del debito estero e le esportazioni ha subito un’inversione di tendenza nel 2008, anno in cui i ricavi delle esportazioni dei PVS hanno iniziato a diminuire a causa della recessione economica. La situazione è particolarmente grave per i Paesi che basano la propria economia sull’esportazione di materie prime, poiché devono affrontare il crollo sia delle quantità sia del prezzo dei beni. In Paesi quali Kenya, Sudafrica, Thailandia e Brasile, la recessione ha inoltre provocato il deprezzamento della valuta nazionale e di conseguenza l’aumento del costo nazionale del servizio del debito estero e del rapporto tra debito e PIL.

In breve, i recenti sviluppi della teoria della crescita hanno permesso una maggiore sofisticazione delle equazioni della crescita, includendo sempre più variabili e presupponendo che l’evidenza empirica non giunge mai ad una concorde lettura degli avvenimenti. L’effetto dell’indebitamento estero sui processi di sviluppo varia infatti in funzione del profilo del debito stesso, delle specifiche condizioni economiche, politiche ed istituzionali del paese indebitato, delle condizioni internazionali e dell’andamento degli altri flussi di finanziamento estero.

Il mercato secondario dei titoli di debito estero nei PVS
Il mercato secondario nasce in seguito alla crisi del Messico del 1982, quando il valore dei prestiti concessi dalle banche ai PVS ha avuto un crollo. Tra le iniziative di questo periodo che hanno favorito il mercato secondario spiccano i Debt Equity Swap, gli Eurobond e i Brady Bond. I Debt Equity Swap dispongono la conversione del debito in titoli azionari o obbligazionari di imprese locali. Sono appoggiati soprattutto dalle multinazionali e il paese più attivo in tal senso è stato il Brasile. Gli Eurobond sono emessi dai governi, dai loro rappresentanti, da società statali o private, ed hanno meno liquidità delle altre emissioni. I Brady Bond, collegati al Piano Brady, propongono una forma innovativa di rinegoziazione del debito mediante la quale i prestiti bancari non onorati sono convertiti in obbligazioni. Sono innovativi perché hanno ridotto l’ammontare totale del debito e questo è stato possibile grazie al funzionamento del mercato secondario dei titoli di debito estero.

Poiché i Brady Bonds sono titoli provenienti da ristrutturazioni del debito, l’ampiezza di questo settore può solo crescere lentamente, cioè di quel poco che rimane se gli Stati più piccoli concludono i loro programmi di ristrutturazione. È invece possibile ridurre la quota di debito in forma di Brady Bond attraverso riacquisti (operazioni di buy back) o scambi di Brady Bonds con Eurobonds per l’ampia accettazione di questi ultimi da parte degli investitori.

Il problema emerso da subito nei canali dei prestiti internazionali è la presenza di azzardo morale e selezione avversa. L’azzardo morale implica che ci sono sempre soggetti pronti ad assumere comportamenti speculativi per trarne diretto vantaggio, mentre la selezione avversa indica che i Paesi che hanno bisogno di prestiti per accelerare il proprio sviluppo sono quelli che più probabilmente ne avranno ancora bisogno in futuro. Il continuo aumento del debito ha quindi portato ad un’amplia riflessione circa le modalità di gestione del problema.

L’Iniziativa HIPC nell’ottica della Dichiarazione del Millennio
Risolvere il problema del debito estero dei Paesi in via di sviluppo è stato un argomento di primaria importanza per la comunità internazionale nel momento dell’adozione della Dichiarazione del Millennio delle Nazioni Unite. L’iniziativa Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) è stata lanciata nel 1996 dal Fondo Monetario Internazionale e nel 2005 è stata ampliata dalla Multilateral Debt Relief Initative (MDRI) che prevede una totale cancellazione del debito e si impegna a mettere a disposizione risorse aggiuntive per aiutare i PVS.

Infatti, il debito dei PVS è continuato a crescere, a dispetto delle soluzioni approntate nel corso degli anni ’80 e ’90. Sebbene si tratti di una tendenza chiara, pur nelle differenze in termini di Paesi, natura e struttura del debito, esistono delle notevoli differenze. Da una fase in cui, in termini aggregati riferiti a tutti i PVS, i creditori erano essenzialmente banche commerciali (anni ‘70), si è passati ad una fase in cui sono subentrati creditori pubblici (anni ‘80) e ad una, infine, in cui i creditori sono gli operatori privati attraverso i loro investimenti di portafoglio (anni ‘90). L’eccessivo aumentare del debito è ampiamente riconosciuto come uno dei fattori di impedimento reale nella capacità dei Paesi più poveri di raggiungere uno sviluppo sostenibile e di ridurre il livello di povertà.

L’Iniziativa HIPC promuove una sostanziale riduzione del debito affiancata dall’adozione di politiche di riforme focalizzate sulla riduzione della povertà a lungo termine e sulla promozione dello sviluppo economico. Questa iniziativa può essere utilizzata laddove i tradizionali meccanismi di riduzione del debito si siano dimostrati insufficienti ad assicurare ai Paesi una posizione debitoria sostenibile nel medio periodo. Alla base dell’iniziativa vi sono due considerazioni. La prima è l’idea che continue ristrutturazioni del debito comportano elevati costi politici e creano incertezza sulla futura riduzione dello stesso, generando nei debitori la convinzione della non necessità di onorare i contratti finanziari stipulati. La seconda riguarda il contenuto del debito potenzialmente riducibile, cioè a dire il solo debito in eccesso in quanto esso ha il maggiore impatto negativo sulla crescita economica. Il debito è ritenuto insostenibile quando il rapporto debito/esportazioni supera il 200%-250% ovvero quando il rapporto debito/entrate supera il 280%.

Gli analisti hanno rilevato tre elementi innovativi all’interno dell’iniziativa HIPC: l’approccio comprensivo con cui si fronteggia il problema del debito in alcuni dei Paesi più poveri, la riduzione del debito multilaterale che era precedentemente esclusa da ogni accordo di rinegoziazione, e infine la partecipazione attiva di tutti gli attori coinvolti, governi, debitori e creditori. L’Iniziativa e i risultati del primo triennio erano stati oggetto di numerose critiche perché numerosi PVS ritenevano che i criteri di ammissione fossero troppo severi, tanto che in due anni solo 6 paesi si erano qualificati per l’Iniziativa. Per questo, una nuova struttura rafforzata dell’Iniziativa, la Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI),  ha previsto un abbassamento degli obiettivi e delle soglie di sostenibilità, una modifica delle performance richieste e un rafforzamento del legame tra la riduzione del debito e l’alleviamento della povertà.

Ad oggi, l’iniziativa ha identificato 40 PVS come possibili candidati, di cui 29 sono nell’Africa subsahariana. A marzo 2009, dei 40 Paesi coinvolti, 35 sono stati dichiarati idonei per il programma dell’HICP e circa il 60% di questi ha beneficiato della riduzione del debito. Altri 5 Paesi potrebbero essere accedere all’iniziativa: Comoros, Eritrea, Repubblica di Kyrgyz, Somalia e Sudan. La riduzione del debito dell’HIPC è ritenuto uno strumento aggiuntivo ai flussi di risorse che già vengono destinati ai Paesi beneficiari. Tuttavia, secondo le procedure OECD/DAC, alcuni costi degli interventi dell’HIPC sono inclusi nei report di APS dei Paesi donatori. Le analisi sulla sostenibilità del debito hanno mostrato che, sotto un profilo economico-finanziario, alcuni Paesi che avevano raggiunto il decision point dell’HIPC rimanevano comunque altamente vulnerabili agli shock esterni. Prima della Dichiarazione del Millennio si temeva infatti che i PVS spendessero più risorse per il servizio del debito che non per la riduzione della povertà. Oggi, i bassi servizi del debito hanno consentito ai Paesi partner dell’HICP di aumentare le risorse per il settore sociale.

La comunità internazionale, dal 1996 ad oggi, ha compiuto notevoli passi in avanti per quanto riguarda la riduzione del debito, ma è necessario incrementare gli sforzi e garantire che tutti i Paesi idonei, secondo i criteri dell’HICP, completino con successo il loro percorso. Infine, rimangono delle sfide che l’HICP deve affrontare: è necessario assistere tutti i Paesi che stanno transitando dalla fase del decision point a quella della completion point il più velocemente possibile e sostenere al contempo i Paesi candidati a rimanere all’interno del programma della riduzione del debito. Tutti i Paesi creditori dovrebbero quindi partecipare attivamente a questa iniziativa globale di sostegno ai PVS.

Conclusione
Dall’esperienza dell’indebitamento estero dei PVS e l’applicazione dell’Inizaitiva è possibile trarre alcune considerazioni. In primo luogo, il debito estero è un fatto strutturale dei Paesi poveri e non può essere liquidato come occasionale disfunzione del sistema finanziario internazionale. La crisi del debito estero dei PVS ha inoltre precise responsabilità politiche, riconducibili a colpevoli valutazioni condotte sia dai governi dei paesi debitori sia dei creditori. Occorre quindi un approccio sistemico che sviluppi una politica coerente tra IDE, esportazioni, aiuti e debito. Senza un rilancio di aiuti, un orientamento degli investimenti e del commercio internazionale a fini di sviluppo, il rischio è che il credito non si dia più senza alternative (crediti di aiuto alla cooperazione) ovvero che esso continui con le sue ambigue applicazioni in termini di sviluppo. In questo caso, la lodevole iniziativa di cancellazione del debito sarebbe solo un utile precedente da essere replicato tra qualche anno.

L’espansione e la diversificazione dei finanziamenti sono elementi positivi dal punto di vista dello sviluppo, ma la mancanza di trasparenza rende difficile determinare gli effetti degli interventi dei creditori sulla sostenibilità del debito dei Paesi beneficiari. Per stare al passo con i cambiamenti causati dalla recente crisi economica, la Banca Mondiale ed il Fondo Monetario Internazionale hanno creato il Debt Sustainability Framework (DSF), che cerca di assicurare il sostegno al debito estero all’interno della cooperazione internazionale per il raggiungimento dei Millennium Development Goals. Ci sono quindi diverse misure, nazionali ed internazionali, da adottare per affrontare il problema del debito dei PVS.

In particolare, si dovrebbe portare a compimento HIPC e MDRI, assicurare che la riduzione del debito sia un dispositivo addizionale agli aiuti pubblici, provvedere ad un supporto aggiuntivo per evitare che l’HIPC venga ostacolata dalla crisi economica mondiale, provvedere ad una moratoria temporanea sul debito, nei confronti dei Paesi che stanno combattendo contro una grave impasse finanziaria, provvedere al sostegno dei Paesi non partecipanti all’HIPC che sono costretti a posticipare il pagamento di ingenti quantità di debiti privati a causa della crisi attuale. Con grande probabilità non sarà possibile dimezzare la povertà nel mondo, sviluppare una crescita sostenibile e creare un mercato del lavoro dignitoso e produttivo entro il 2015, come vorrebbero gli MDG. È tuttavia un dato di fatto che rimandare – o ancor peggio ignorare – il problema sarebbe problematico non solo per i PVS, ma anche per i Paesi sviluppati che appaiono sempre più allarmati dai grandi fenomeni della migrazione e della violenza politica.

* Oronzo Daloiso ha studiato presso il King’s College London (Bachelor of Arts Honours in European Studies), l’Institut d’Etudes Politiques-Sciences Po Paris, la London School of Economics e la Società Italiana per l’Organizzazione Internazionale. In precedenza ha lavorato presso il Parlamento della Provincia di Buenos Aires, il Parlamento Europeo, la Fondazione Joseph Károlyi di Budapest.