QUALE UNIONE PER L’UCRAINA?

Quello dei rapporti russo-ucraini è un tema molto complesso e difficile da affrontare in un singolo articolo. Già nei primi anni della sua indipendenza, comunque, emersero ben chiari due elementi che caratterizzano tutt’ora la vita del Paese. Il primo è la forte polarizzazione culturale e geografica del Paese tra ovest ed est, che emerse in tutto e per tutto già nelle elezioni del 1994, quando il primo Presidente Leonid Kravčuk, tendenzialmente nazionalista anche se non antirusso, fu sconfitto di misura dal filorusso Leonid Kučma[3]. Il secondo, che in parte è una conseguenza del primo, riguarda una certa ritrosia da parte dei quadri dirigenti a partecipare al processo di integrazione (o meglio di reintegrazione) eurasiatica, a cui fa da contrappeso l’enorme difficoltà incontrata dai dirigenti filoeuropei nel dare un’immagine “europea” all’Ucraina, specie agli occhi degli Europei. A partire dalla seconda metà degli anni Novanta, soprattutto grazie alla spinta del presidente kazaco Nursultan Nazarbaev, alcuni Paesi ex-sovietici hanno sottoscritto accordi e dichiarazioni di intenti finalizzati all’avvio di un processo di reintegrazione economica nell’area eurasiatica: i più importanti furono la creazione di un’area di libero scambio tra Russia, Bielorussia e Kazakhstan, avvenuta nel 1996[4], e l’istituzione della Comunità Economica Eurasiatica, meglio nota come EurAsEC, nel 2000. Nessuno di questi, però, vide la partecipazione dell’Ucraina, che si limitò a chiedere lo status di osservatore nell’EurAsEC e che anzi scelse di creare un’organizzazione dalla velata accezione antirussa assieme a Georgia, Azerbaigian e Moldavia, ossia il GUAM (Organizzazione per la Democrazia e lo Sviluppo Economico). Nel 2003, però, l’Ucraina prese parte agli Accordi di Novo-Ogarëvo, finalizzati alla creazione di un mercato unico tra Russia, Bielorussia, Ucraina e Kazakhstan[5]. La partecipazione del più popoloso tra i Paesi ex-sovietici dopo la Russia al processo di reintegrazione eurasiatica fu senza dubbio un fatto significativo, soprattutto perché avrebbe consentito al mercato comune eurasiatico di superare quella soglia dei 200 milioni di abitanti che, secondo alcuni esperti, rappresenta la soglia minima per l’autosufficienza di un mercato sovranazionale[6].

Al pari di molti accordi sottoscritti in questi anni, però, quelli di Novo-Ogarëvo furono poco più di una dichiarazione di intenti, e nella prassi lo Spazio Economico Unico (SEU) divenne realtà solo nel 2012 (due anni dopo la nascita dell’Unione Doganale di Russia, Bielorussia e Kazakhstan) e senza l’Ucraina. La quale, a seguito della Rivoluzione Arancione e della vittoria elettorale del filoccidentale Viktor Juščenko nel 2004, cambiò decisamente rotta e chiese l’adesione alla NATO e all’Unione Europea. L’Ucraina post-Rivoluzione Arancione sembrava fin troppo entusiasta all’idea di poter entrare in quello che sembrava un faro verso la modernità e l’indipendenza, ma gli alti burocrati di Bruxelles non erano dello stesso avviso. Günter Verheugen, già Commissario Europeo per l’Allargamento, interrogato sul tema all’indomani della Rivoluzione Arancione, ha affermato: “Se lo scopo dell’Unione fosse la diffusione nel mondo della democrazia, della legalità, dei diritti dell’uomo e del rispetto delle leggi, dovremmo proporre l’affiliazione all’UE ovunque questi valori non vengono osservati a sufficienza. E’un’idea logica, ma falsa. Il nostro problema non è come estendere la democrazia e il rispetto delle leggi, bensì cosa si trova nell’interesse degli Europei”[7]. In altre parole: l’Ucraina, almeno nel breve termine, non sarebbe diventata un Paese dell’Unione Europea, e per vari motivi. Alcuni di questi erano le difficoltà economiche che facevano dell’Ucraina un Paese povero rispetto agli standard europei, a dispetto delle sue potenzialità, la conseguente paura di un esodo di Ucraini verso l’Europa centro-occidentale, i problemi legati all’effettività dello Stato di diritto, tanto in tema di libertà democratiche quanto di economia, e le forti divisioni interne al Paese. Un problema basilare, per quanto sottaciuto, era però quello dell’incompatibilità dell’Ucraina, o perlomeno di buona parte della stessa, con i valori occidentali. L’Unione Europea, sebbene tenda ad autodefinirsi su criteri geografici, è di fatto un circolo di Paesi occidentali, i quattro Paesi non occidentali della stessa (Grecia, Cipro, Romania e Bulgaria) sono nazioni piccole o non pienamente integrate nelle strutture comunitarie, e una delle ragioni principali della mancata annessione della Turchia all’UE, per quanto pronunciata in sordina, è proprio il suo essere uno Stato musulmano, sebbene ufficialmente laicizzato. Se l’Ucraina fosse composta dalle sole Volinia, Galizia e Transcarpazia[8], culturalmente occidentali e quindi maggiormente predisposte all’adozione di principi quali la democrazia e lo Stato di diritto (al pari, peraltro, dei Paesi ex-comunisti dell’Europa centrale che attualmente fanno parte dell’UE) e nel contempo più propense ad affrontare sacrifici pur di separarsi dall’orbita del Cremlino, probabilmente il Paese sarebbe entrato nell’UE già nel 2004, ma l’Ucraina è composta anche da regioni come la Crimea e il Donbass che con la Catalogna o la Baviera hanno ben poco a che fare. In questi anni, comunque, si è avuto un rafforzamento della cooperazione tra Bruxelles e Kiev: i visti turistici tra Ucraina e UE sono stati aboliti, nel 2009 il Paese ha aderito al Partenariato Orientale assieme ad altri cinque Paesi dell’ex Unione Sovietica (Bielorussia, Moldavia, Georgia, Armenia e Azerbaigian) e già si iniziava a parlare di un Accordo di Associazione[9]. Ciò però non ha evitato alla filoeuropea Julija Timošenko, all’epoca Primo Ministro e pasionaria della Rivoluzione Arancione, la sconfitta alle presidenziali del 2010 da parte di Viktor Janukovič, il cui Partito delle Regioni, che unisce un orientamento filorusso al riconoscimento delle differenze tra le varie regioni del Paese in contrapposizione al nazionalismo dei partiti filoeuropei, era in ascesa già da alcuni anni.

Il nuovo presidente, pur non rinunciando alla prospettiva europea, si orientò verso un rafforzamento dei legami con la Russia e i Paesi dell’ex Unione Sovietica. Nel 2011 l’Ucraina ha aderito alla CISFTA, l’area di libero scambio dei Paesi della CSI, e più volte Janukovič ha espresso la sua intenzione di rafforzare l’integrazione economica con il trio eurasiatico, sebbene sulla forma dell’integrazione non siano mancate le divergenze. Nel dicembre del 2012, infatti, Janukovič ha annunciato che l’Ucraina avrebbe gradualmente aderito alle regole dell’Unione Doganale secondo un formato “3+1”. Ciò avrebbe consentito all’Ucraina di accedere ai mercati della stessa e, nel contempo, di sottoscrivere il tanto sospirato accordo di associazione con l’Unione Europea. Quella del “3+1” era forse la scelta ottima per Kiev, in quanto gli avrebbe garantito l’accesso sia ai mercati europei sia a quelli eurasiatici, risolvendo nel contempo l’annoso problema dell’autoidentificazione del Paese che si sarebbe così potuto presentare come un ponte tra Russia ed Europa. Per Bruxelles, però, l’adesione all’Unione Doganale Eurasiatica è incompatibile con l’accordo di associazione con l’UE, in quanto la prima prevede una tariffa comune con i Paesi terzi[10]. Un eventuale accordo di un libero scambio andrebbe quindi sottoscritto anche con Russia, Bielorussia e Kazakhstan. Fallita l’ipotesi del “3+1”, l’Unione Doganale ha proposto a Kiev di osservare i lavori della stessa, in modo da potere, in un secondo momento, prendere una decisione definitiva. L’Ucraina ha ottenuto lo status di Paese osservatore nell’Unione Doganale e nel SEU il 31 maggio 2013[11].

Tuttavia resta l’incognita circa l’accordo di associazione con l’Unione Europea, la cui stipula, prevista nel vertice del Partenariato Orientale di Vilnius del 28 e del 29 novembre 2013, è tutt’altro che certa. Le autorità comunitarie, infatti, hanno vincolato la sottoscrizione dell’accordo alla liberazione della Timošenko, condannata a sette anni di carcere per abuso d’ufficio (sentenza che, specie in Occidente, viene ritenuta dettata da motivazioni politiche) e all’approvazione di alcune riforme in materia di giustizia e di libertà democratiche. A luglio si vedeva molto poco di tutto ciò[12]; due mesi dopo qualcosa sembra essere cambiato, ma non senza contraddizioni. Il 5 settembre, infatti, la Verchovna Rada, il Parlamento ucraino, ha approvato alcune delle riforme richieste dall’Unione Europea, tra cui una sui diritti dei detenuti, poste da Bruxelles come precondizioni per la stipula dell’Accordo di Associazione[13], ma rimane il nodo della Timošenko. Il 6 settembre, infatti, all’ex Primo Ministro è stata negata la possibilità di ricorrere nuovamente alla Corte Suprema contro la sua condanna[14]. Lo scopo, comunque, rimane quello di “tenere due piedi in una scarpa”. Janukovič ha affermato che “la cooperazione con l’Unione Europea e quella coi nostri partner strategici, ossia la Russia e i Paesi della Comunità Economica Eurasiatica, non sono incompatibili”, e il Primo Ministro Mykola (in russo Nikolaj) Azarov ha sottoposto al Consiglio dei Ministri una serie di provvedimenti per adeguare i dazi esterni e i regolamenti tecnici dell’Ucraina a quelli dell’Unione Doganale”. Ma non tutti, nel Partito delle Regioni attualmente al potere, sono d’accordo con la via europea, propendendo invece per l’ingresso nell’Unione Doganale. Uno di loro ha affermato che “se noi non abbiamo trovato una lingua comune con l’Europa in cinquecento anni, molto difficilmente la potremmo trovare oggi”, ricordando come l’Ucraina sia stata spesso aggredita dalle potenze europee e si sia difesa con l’aiuto di Russia e Bielorussia, mentre un altro ha affermato che la maggioranza dei regionali non supporta i provvedimenti legislativi necessari per la sottoscrizione dell’Accordo di Associazione[15]. Petro Symonenko (in russo Pëtr Simonenko), il sempiterno leader del Partito Comunista Ucraino, ha persino minacciato di non sostenere la candidatura di Azarov a Primo Ministro qualora questi non avesse messo sul tavolo la carta dell’adesione del Paese all’Unione Doganale[16]. Qualcuno ha persino proposto la scelta di Kiev come capitale dell’Unione Eurasiatica, in virtù della sua enorme importanza nella storia di Russi, Ucraini e Bielorussi (la città è stata capitale della Rus’di Kiev, la prima organizzazione statale degli Slavi Orientali)[17]. Di tutt’altro avviso è invece il partito Bak’tivščyna (Patria) della Timošenko, che ha presentato un disegno di legge sulla rescissione degli accordi del 2003 sul SEU)[18].

La Russia, chiaramente, cerca di attrarre a sé l’Ucraina. Per Kiev il più importante stimolo è senza dubbio la possibilità di pagare il gas russo ai prezzi sovvenzionati riservati ai membri dell’Unione Doganale, che consentirebbe al Paese di risparmiare ben 8 miliardi di dollari l’anno[19]. Altri riguardano la bilancia commerciale. L’impatto immediato della sottoscrizione dell’Accordo di Associazione, per l’Ucraina, sarebbe negativo: i suoi prodotti, soprattutto nell’industria leggera e alimentare, non sono competitivi nel mercato europeo, e numerose aziende sarebbero condannate alla chiusura[20]. In più c’è la questione dell’agricoltura, uno dei settori più protetti del mercato europeo: le esportazioni ucraine di prodotti agricoli, infatti, sarebbero sottoposte a quote massime anche a seguito della stipula dell’Accordo di Associazione[21]. Alcune stime della Banca Eurasiatica per lo Sviluppo affermano che, se l’Ucraina dovesse scegliere l’accordo di libero scambio con l’Unione Europea, la sua bilancia commerciale subirebbe un peggioramento del 5%, sia a causa dell’aumento delle importazioni dall’Unione Europea sia per il calo delle esportazioni verso il trio eurasiatico, a cui sono attualmente destinate la maggioranza delle stesse, mentre qualora dovesse optare per l’Unione Doganale il suo PIL, nel 2011 pari a 165 miliardi di dollari, fino al 2030 registrerebbe un incremento di ben 219 miliardi (mantenendo il livello dei prezzi del 2010)[22]. La Russia, poi, cerca di allontanare lo stereotipo della ricostruzione dell’Unione Sovietica sotto altre forme sottolineando come, nella Commissione Economica Eurasiatica, l’organo che gestisce gli affari relativi all’Unione Doganale e al SEU, ogni componente dispone di un singolo voto; almeno in teoria, quindi, già oggi Bielorussia e Kazakhstan possono fare approvare una decisione a cui la Russia è contraria[23]. Un ultimo stimolo proviene dalla possibilità di trattare con l’Unione Europea da una posizione più forte; secondo la Russia, scegliere l’Eurasia non implica rinunciare all’Europa, ma semplicemente poter entrare dalla porta principale[24]. L’idea di un “mercato unico da Lisbona a Vladivostok” è senza dubbio il più ambizioso progetto di Putin in tema di politica estera, ma allo stato attuale sembra quasi utopistico: è in fase di negoziazione un accordo di libero scambio tra l’Unione Doganale e l’EFTA[25], ma non con l’Unione Europea, che anzi oggi è più che mai atlantista, come dimostrato dall’avvio delle trattative per il TAFTA, un’area di libero scambio tra USA e UE, e dall’allineamento alle posizioni americane su molti temi di politica estera.

La strategia russa, però, è fatta di bastone e carota. Uno dei maggiori timori della Russia è quello che, a seguito della stipula del trattato di libero scambio tra Bruxelles e Kiev, i Paesi dell’Unione Doganale Eurasiatica subiscano un’invasione di prodotti ucraini che non trovano più mercato in Ucraina a causa della concorrenza delle merci provenienti dai Paesi UE, più economiche e/o di qualità migliore ma che sui mercati del trio eurasiatico avrebbero prezzi più alti per via dei dazi. “Sono sicuro che sia il Kazakhstan sia la Bielorussia chiederanno la reintroduzione delle barriere doganali”, ha affermato Putin[26]. E’probabile, quindi, che la sottoscrizione dell’Accordo di Associazione sarà seguita da un netto peggioramento dei rapporti tra il Cremlino e la Bankova: il consigliere del Presidente russo Sergej Glaz’ev, ad esempio, ha accennato alla possibilità di una soppressione del regime di libero scambio tra l’Unione Doganale e l’Ucraina[27]. Già nell’agosto appena passato c’è stata una piccola guerra commerciale tra Russia e Ucraina, la cosiddetta “guerra del cioccolato”. In risposta all’introduzione di un dazio di salvaguardia sulle importazioni di auto straniere deliberato da Kiev, che colpisce soprattutto i produttori russi e che è stato condannato anche dall’Unione Europea in quanto non corrispondente alle regole dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, che consentono l’introduzione di dazi di salvaguardia soltanto qualora le importazioni rischiano di pregiudicare seriamente la produzione nazionale[28], la Russia ha annunciato l’introduzione di dazi sulle importazioni di carbone, cioccolato e vetro dall’Ucraina; ma, soprattutto, ha bloccato le importazioni di cioccolatini Roshen, una delle principali aziende dolciarie del Paese, a causa della scoperta di sostanze cancerogene[29]. Una mossa che i Russi hanno pianificato con cura (un blocco delle importazioni di prodotti Roshen porterebbe a perdite pari a circa 200 milioni di dollari[30]), ma che si è rivelata un boomerang: il Kazakhstan e la Bielorussia non hanno adottato il divieto di importazioni in quanto la loro quantità è stata definita “non pericolosa”[31], l’Unione Europea si è schierata dalla parte di Kiev[32] mentre quest’ultima, come abbiamo già visto, una volta ripresi i lavori parlamentari si è subito adoperata per fare approvare alcune delle misure richieste da Bruxelles. Che, forse, pur di “salvare” l’Ucraina dalla Russia sarà disposta anche ad accettare il bicchiere mezzo vuoto e a considerarlo mezzo pieno.

Qual è il futuro dell’Ucraina? La stipula dell’Accordo di Associazione risulta ancora incerta, ma le probabilità sono senz’altro maggiori rispetto anche solo a due mesi fa. L’Ucraina interessa a Bruxelles soprattutto per prevenire un ritorno in forze della Russia nell’Europa orientale; d’altro canto, a Mosca serve Kiev non meno di quanto a Kiev serve Mosca. Pur essendo un Paese tendenzialmente povero (il suo PIL complessivo è più basso di quello del Kazakhstan, pur avendo un numero di abitanti superiore di quasi tre volte), vanta un ricco potenziale economico e soprattutto un mercato interno di oltre 45 milioni di persone. Piuttosto pochi per un’Unione Europea che già ha oltre 500 milioni di abitanti, ma non per un’Unione Doganale di 170 milioni di persone. L’adesione di Kiev all’Unione Doganale, poi, potrebbe essere uno stimolo per un ulteriore allargamento della stessa a Paesi come l’Uzbekistan, oltre che rafforzare la sua forza nel panorama internazionale. Ma, a legare l’Ucraina a doppio filo con la Russia, c’è anche la questione del gas e dei gasdotti. Le nuove condotte che collegheranno, o che già collegano, la Russia con l’Europa occidentale bypassando l’Ucraina (North Stream, Jamal – Europa 2, South Stream e Blue Stream) ridurranno di molto il potere contrattuale di una Kiev già indebitata con Gazprom per 7 miliardi di euro, spingendola così ad affrontare un compromesso[33]. C’è poi il ruolo dei rapporti commerciali russo-ucraini: il 30% delle esportazioni ucraine sono dirette verso il Cremlino, e per i prodotti ortofrutticoli questa quota sale all’80%[34]. Importanti, malgrado le proporzioni più basse, sono anche gli scambi con Bielorussia e Kazakhstan. Il Paese, quindi, si trova nella difficile situazione di non poter rinunciare né all’Europa né all’Eurasia, non potendo però appartenere a nessuna delle due. E la recente decisione di Janukovič di delegare ad un referendum la scelta finale tra Europa ed Eurasia dimostra la volontà del governo di disimpegnarsi da un tema così scottante e divisivo[35].