TRA «GEOPOLITICA UMANITARIA» E DIPLOMAZIA INTERNAZIONALE. IL CASO DEL CICR IN PALESTINA (1947-1950)

Vi è sovente la tendenza a far coincidere l’inizio dell’aiuto internazionale in favore dei rifugiati palestinesi con la creazione, nel 1950, dell’agenzia delle Nazioni Unite a loro dedicata (l’UNRWAPR¹), dimenticando che dall’aprile del 1948 il CICR – tramite una sua delegazione guidata da Jacques de Reynier² e soprattutto attraverso la creazione di un Commissariato in favore dei rifugiati diretto da Alfred Escher – non solo diede avvio al processo di assistenza della comunità internazionale nei confronti della popolazione palestinese, ma concorse anche ad indirizzarne parzialmente la politica umanitaria. Come ci dimostrano gli archivi del Foreign Office e del Dipartimento di Stato americano, in seno agli organismi internazionali la neonata questione dei rifugiati, di natura essenzialmente politica, si trasformò presto in una mera questione economica, la cui sola soluzione praticabile veniva individuata nella reintegrazione dei rifugiati nei paesi d’accoglienza limitrofi. È significativo rilevare come l’opzione della reinstallazione (rétablissement) non sedusse solamente i membri della Commissione Clapp – istituita nell’agosto del 1949 dalla Commissione di Conciliazione per la Palestina – ma altresì il presidente del CICR, Paul Ruegger, e i suoi più stretti collaboratori. Ginevra, in effetti, a partire dalla primavera del 1949 non esitò a fare pressione presso il segretariato generale delle Nazioni Unite affinché il «diritto al ritorno» (esplicitamente menzionato nelle disposizioni contenute nella risoluzione 194 dell’Assemblea Generale dell’ONU) venisse accantonato dalle istanze internazionali.

Quali furono le ragioni che spinsero il CICR, notoriamente sempre prudente nelle sue prese di posizioni politiche, a pronunciarsi contro quello che, a detta di tutte le inchieste dell’epoca, era il desiderio della stragrande maggioranza dei rifugiati soccorsi? La presa di posizione di Ginevra non nacque di certo ex-nihilo: sebbene molti delegati sul terreno non avessero esitato ad esprimere il proprio scetticismo verso una prolungata assistenza umanitaria nei campi profughi (spesso vista come una «foglia di fico» posta dalla comunità internazionale per prorogare una soluzione politica del problema) il CICR, di fronte alla paralisi negoziale tra il governo israeliano e gli stati arabi e ad un contesto internazionale sempre più incline ad approcciare il Vicino Oriente unicamente attraverso il prisma dell’aiuto economico, decise di seguire l’onda anglo-americana della reinstallazione.

Al fine di meglio comprendere le ragioni che spinsero il CICR ad adottare una posizione «reinstallatrice», è opportuno risalire nel tempo sino alla creazione, nel dicembre del 1948, dell’United Nations Relief to Palestine Refugees (UNRPR), la cui politica nei confronti dei rifugiati iniziò sin da subito a privilegiare un approccio «depoliticizzato» della questione³. Completamente separato dalla sfera d’influenza della Commissione di Conciliazione per la Palestina, il campo d’azione dell’UNRPR si mantenne volontariamente al di fuori da qualsiasi accordo quadro di natura politica riguardante il destino dei rifugiati, motivando tale decisione con la necessità di migliorare l’efficacia dell’organizzazione della distribuzione dei soccorsi. Questa totale scissione tra l’aspetto umanitario da una parte e le ripercussioni politiche scaturite dal conflitto dall’altra ebbe un’influenza non trascurabile sull’approccio adottato dal Commissariato di Escher, la cui attività, svolta in stretto contatto con il personale UNRPR, ebbe inizio proprio nel dicembre dello stesso anno. Le Nazioni Unite, in realtà, affrontando la questione dei rifugiati unicamente da una prospettiva assistenzialista, decisero, de facto, di assumere una posizione compiutamente politica, favorendo sia le rivendicazioni di Israele (divenuto membro dell’ONU nel maggio del 1949) sia le ambizioni economiche e geopolitiche occidentali in Asia Occidentale. Gli Stati Uniti, in particolar modo, desiderosi di ostracizzare il più possibile il blocco comunista dalla gestione del «dossier rifugiati», non lesinarono alcuno sforzo al fine di assumere il controllo finanziario delle missioni umanitarie dell’ONU in favore delle vittime del conflitto. La grille de lecture adottata da Washington è ben riassunta da un documento del Dipartimento di Stato, il quale sostiene che «da un punto di vista strategico, [gli Stati Uniti] considerano il Vicino Oriente un’area di significativa importanza strategica, ed enfatizzano la necessità […] di mantenere il mondo arabo orientato verso gli Stati Uniti e il Regno Unito. […] Come misura volta a rafforzare la nostra posizione militare, gli Stati Uniti dovrebbero fornire ai rifugiati arabi provenienti dalla Palestina una generosa assistenza umanitaria»⁴. La strumentalizzazione a fini politico-strategici dell’assistenza umanitaria coordinata dalle Nazioni Unite doveva così essere funzionale al rinforzamento della stabilità regionale, al blocco delle penetrazione sovietica nel Vicino Oriente e al miglioramento dell’immagine dell’Occidente nei paesi arabi. In questo contesto, il problema dei rifugiati doveva quindi venir risolto in maniera «indolore», ovvero evitando di scontentare il neoalleato israeliano (fermamente contrario al rimpatrio) e scongiurando la destabilizzazione dell’intera regione grazie a massicci interventi economici volti a sostenere gli stati arabi coinvolti nel conflitto⁵. Presieduta dallo statunitense Gordon Clapp (ex direttore della Tennessee Valley Authority), la United Nations Economic Survey Mission for the Middle East – soprannominata «Missione Clapp» – venne istituita nell’agosto del 1949 proprio con l’intento di evitare un collasso economico degli stati coinvolti nell’accoglienza dei profughi, in modo da poter reintegrare i rifugiati nella vita economica e sociale della regione. Un approccio, come detto, presto condiviso anche dal CICR.

Benché vada assolutamente sottolineato lo straordinario lavoro di assistenza umanitaria svolto dal personale della Croce Rossa durante e dopo il conflitto, è tuttavia singolare constatare come un’organizzazione umanitaria come il CICR non avesse esitato a far pressione in favore di una soluzione politicamente orientata che, se da un lato compiaceva l’amministrazione Truman e, ben inteso, il governo di Ben Gurion, dall’altro ebbe paradossalmente l’effetto di nuocere ai diritti più elementari di coloro che il Comitato si prefiggeva di assistere. Va altresì ricordato che il contesto storico in cui il CICR si trovò ad agire non fu certamente estraneo al tipo di modus operandi adottato dall’istituzione umanitaria svizzera. Criticato e perfino minacciato di scioglimento all’indomani della Seconda Guerra mondiale, il Comitato dovette allora affrontare numerose critiche da una parte sempre più scettica della comunità internazionale, la quale non esitò a mettere in discussione l’efficacia e perfino l’utilità di un’istituzione come il CICR⁶. La funzione e l’organizzazione del Comitato subì inoltre numerosi attacchi anche in seno al suo stesso movimento, in quanto l’Alleanza delle società della Croce Rossa sovietica così come quella iugoslava caldeggiavano la soppressione del CICR e il trasferimento delle sue competenze alla Lega delle società croix-rouge⁷. Non è quindi sorprendente se alla XVIIa Conferenza internazionale della Croce Rossa, apertasi il 20 agosto a Stoccolma, il CICR, oltre a discutere dello sviluppo del diritto internazionale umanitario nel nuovo contesto internazionale, volle sfruttare sagacemente i dieci giorni di durata della conferenza per presentare l’andamento dei suoi nuovi piani umanitari intrapresi nell’ex Palestina mandataria. In parte giuridicamente innovativa, l’attività che i delegati del Comitato stavano svolgendo nel Vicino Oriente doveva così apparire come la «cartina di tornasole» dell’efficacia del funzionamento del CICR in versione post-1945. Oltre ad informare i delegati presenti sull’organizzazione delle allora inedite zones de sécurité istituite a Gerusalemme dalla delegazione di de Reynier, il presidente Ruegger fece distribuire un opuscolo informativo di una ventina di pagine per comprovare la capacità del CICR ad operare in maniera efficiente in un contesto bellico atipico⁸. Il conflitto in Palestina, solo apparentemente regionale, si presentò quindi agli occhi dei dirigenti del Comitato come lo scenario ideale per «riabilitarsi» di fronte agli occhi del mondo. In definitiva, Ginevra – per certi aspetti vulnerabile e ansiosa di compiacere i suoi detrattori – optò per quella che allora apparve come la soluzione più comunemente accettata e più «politicamente corretta», ovvero la reinstallazione dei rifugiati nei paesi confinanti.

L’approccio «reinstallatore» ebbe presto i suoi effetti concreti sul terreno: nel periodo che intercorse dalla creazione della Commissione Clapp all’istituzione dell’UNRWAPR (aprile 1950), l’attività umanitaria del personale della Croce Rossa conferì una significativa accelerazione alla costruzione dei campi d’accoglienza nei territori limitrofi allo Stato ebraico. Nel aprile del 1950, ovvero al termine dell’attività del Commissariato in favore dei rifugiati, si potevano contare 35 campi in ciò che rimaneva dell’ex Palestina mandataria ancora sotto il controllo arabo, mentre nel giugno del 1948 il solo campo esistente fu quello di Jericho. Nel corso del 1949 i rappresentanti del CICR in Palestina non si limitarono a caldeggiare l’opzione «reinstallatrice» unicamente nei rapporti inviati a Ginevra o nell’ambito di convegni internazionali, ma pervennero a concretizzare i loro auspici anche sul terreno, attraverso la creazione di veri e propri progetti pilota volti a facilitare l’integrazione definitiva dei rifugiati al di fuori del neonato Stato d’Israele. L’assistenza umanitaria internazionale aveva ormai definitivamente imboccato i binari del rétablissement, contraddicendo non solo le rivendicazioni dei rifugiati e le disposizioni della risoluzione 194, ma anche le proposte contenute nel piano di pace stilato nel settembre del 1948 dal mediatore delle Nazioni Unite Folke Bernadotte, il quale pagò con la vita la sua intransigenza nel voler vedere ritornare i rifugiati palestinesi nelle loro case⁹. In sostanza, da congiunturale, l’assistenza umanitaria divenne presto strutturale.

Senza voler sovrastimare la portata dell’impatto dell’attività del CICR sulla complessa e articolata storia del conflitto israelo-palestinese, va tuttavia sottolineato come i delegati sul terreno, veri e propri testimoni oculari della genesi del dramma dei rifugiati, furono i primi ad incarnare ciò che l’UNRWAPR avrebbe incarnato nei 63 anni successivi, ovvero l’incapacità (eufemismo) della comunità internazionale di far rispettare le risoluzioni internazionali inerenti al conflitto. Collocata in un contesto storico in rapido mutamento – ovvero tra un diritto umanitario in piena trasformazione (ricordiamo le Convenzioni di Ginevra del 1949) e una comunità internazionale in via d’assestamento dopo la nascita dell’Organizzazione delle Nazioni Unite – l’attività del CICR in Palestina conferì a Ginevra una visibilità internazionale straordinaria, anche grazie al fatto che l’azione umanitaria intrapresa nel Vicino Oriente travalicò de facto i confini abituali di una classica missione croix-rouge. Contrariamente a tanti altri conflitti armati che si svolgevano nell’indifferenza della comunità internazionale, il conflitto israelo-palestinese, già all’epoca, mobilizzava le comunità ebraiche di tutto il mondo, indignava le piazze arabo-mussulmane e stimolava gli appetiti delle grandi potenze. Come scrisse lo stesso Jacques de Reynier, «il Vicino Oriente è un luogo di influenze e di interessi, questa regione del mondo è costantemente sollecitata dagli uni e dagli altri, ogni avvenimento ha delle ripercussioni internazionali e nessuna indipendenza d’azione è possibile»¹⁰. Ben cosciente che un’attenta «diplomazia umanitaria» era politicamente imprescindibile e concretamente necessaria allo svolgimento della sua attività di soccorso, il CICR si adoperò di conseguenza.

All’indomani del conflitto, la comunità internazionale continuò a privilegiare nel corso degli anni l’approccio assistenzialista, una scelta che contribuisce a spiegare perché sino ad oggi l’UNRWAPR non sia mai riuscita a modificare in maniera sostanziale lo statuto dei rifugiati. Le potenze che all’inizio degli anni cinquanta avevano finanziato l’agenzia abbandonarono progressivamente le loro responsabilità, lasciando per molti decenni agli Stati Uniti il sostanziale controllo della gestione finanziaria della questione umanitaria. Tutti i progetti pilota volti a reintegrare i rifugiati nei paesi d’accoglienza fallirono miseramente, scontrandosi contro la ferma volontà dei rifugiati di rientrare al più presto nella loro terra d’origine. Nel 2010, l’UNRWAPR ha festeggiato i sessant’anni d’esistenza; un anniversario amaro per John Ging, responsabile dell’agenzia nella Striscia di Gaza: «commemoriamo 60 anni di fallimenti, d’assenza di soluzioni politiche»¹¹. Oggigiorno, a sessantasei anni dalla votazione della risoluzione 181 che avrebbe dovuto dividere la Palestina mandataria in due stati, il CICR – coadiuvato dall’UNRWAPR e da numerose ONG internazionali e locali – si trova ancora confrontato con gli stessi problemi umanitari (ma ampliati in termini numerici) che la comunità internazionale nel suo insieme non seppe e non volle risolvere durante il triennio 1948-50. Uno stallo insostenibile che pesa ancora sull’avvenire della regione e che persiste ad essere una perenne fonte di instabilità politica ed economica.

1. United Nations Relief and Work Agency for Palestine Refugees (UNRWAPR).

2. Jacques de Reynier, À Jérusalem, un drapeau flottait sur la ligne de feu, La Baconnière,  Neuchâtel 1950.

3. Creata nel dicembre del 1948 in virtù della risoluzione 212 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite con l’obbiettivo di assistere i rifugiati palestinesi, l’UNRPR avrebbe dovuto essere operativa sino al mese d’agosto dell’anno successivo, ma, in assenza di una soluzione politica, il suo mandato venne prolungato sino al mese d’aprile del 1950. Nel corso della sua attività, l’UNRPR ricevette le donazioni di 33 governi pari ad un ammontare di circa 35 milioni di dollari.

4. «Policy Paper Prepared in the Department of State (March 15, 1949)» in Foreign Policy relations of the United States, 1949, vol. VI, The Near East, South Asia and Africa. Washington, Government printing office, 1977, p. 833.

Giova inoltre ricordare che il libero accesso al petrolio dell’Asia Occidentale cominciava a divenire uno dei fattori prioritari della politica estera di numerosi paesi (Stati Uniti e Gran Bretagna in primis). I campi petroliferi iraniani, per esempio, furono oggetto di un accordo tra l’anglo-iraniana Oil Company e due compagnie americane nel settembre del 1947. L’ex Palestina mandataria, dal canto suo, benché non presentasse un vantaggio diretto in termini di riserve petrolifere, costituiva una fonte d’interesse strategico certa in quanto, come ci ricorda lo storico Pierre Milza, un progetto americano ancora in elaborazione comprendeva la costruzione di una pipe-line in grado di collegare il Golfo persico con il porto di Haifa (Pierre Milza, Le siècle de l’or noir, l’«Histoire», n. 279/2003, pp. 36-46).

5. Lo svolgersi del conflitto causò l’esodo di un numero di rifugiati che, a seconda delle fonti storiche, si aggirava tra i 700 000 e i 900 000, quasi tutti ripartiti tra la Transgiordania, il Libano, la Siria e l’Egitto. Come dimostrato dalla nuova storiografia israeliana (detta «revisionista»), un parte considerevole venne espulsa manu militari.

6. Furono essenzialmente tre le critiche che venivano rivolte al CICR all’indomani del conflitto mondiale: l’inefficacia dimostrata nell’assistere i prigionieri di guerra sovietici detenuti dalle forze dell’Asse, la mancata assistenza ai detenuti politici e razziali nei campi di concentramento nazisti e, in termini più generali, l’inadeguatezza mostrata dal Comitato nel soccorrere le vittime civili causate dal Terzo Reich (Jean-Claude Favez, Une mission impossibile? Le CICR, les déportations et les camps de concentration nazis, Payot, Lausanne 1996).

7. Creata a Parigi nel 1919, la Lega delle Società della Croce Rossa (LSCR) raggruppava tutte le società nazionali della Croce Rossa. Contrariamente al CICR, la Lega era abitualmente chiamata ad intervenire in tempo di pace in caso di catastrofi naturali o epidemie. La collaborazione sul terreno d’azione tra il personale della LSCR e quello del Comitato durante il biennio 1949-1950 fu sicuramente un evento fuori dall’ordinario per l’epoca.

8. La creazione nel 1948 delle zones de sécurité costituì uno degli aspetti più interessanti della missione della delegazione del CICR in Palestina. Elaborato a partire dal mese d’aprile con l’obbiettivo di creare un precedente giuridico, questo progetto ben illustra come l’azione umanitaria sul terreno possa talvolta precedere la sua codificazione legislativa. Le tre zone di sicurezza create a Gerusalemme dal capo delegazione Jacques de Reynier dovevano fungere da zone off limits per i combattenti dei due fronti, in modo da permettere al CICR di esercitare il controllo esclusivo delle varie aree per scopi umanitari. Sebbene l’iniziativa si rivelò di scarso successo, la possibilità di creare una «zona di sicurezza» in tempo di guerra venne ufficialmente introdotta nella quarta convenzione di Ginevra nell’agosto del 1949.

9. Presidente della Croce Rossa svedese dal 1946, Bernadotte venne nominato mediatore delle Nazioni Unite nel maggio del 1948. Oltre ad adoperarsi nella ricerca di una difficile tregua e nel far rispettare l’inviolabilità delle «zone di sicurezza» del CICR a Gerusalemme, il neomediatore formulò un piano di pace che prevedeva, tra le altre cose, il rimpatrio dei rifugiati, il cui numero, a fine agosto del 1948, si aggirava attorno alle 400 000 persone. Il 17 settembre, subito dopo aver visitato la delegazione del CICR alla Government House (quartier generale del Comitato a Gerusalemme), Bernadotte fu assassinato da alcuni membri della Banda Stern, un movimento estremista ebraico guidato allora da Yitzhak Shamir, futuro primo ministro israeliano.

10. ACICR, G.59/I/GC, Mission de Reynier, «Rapport général d’activité de la délégation du CICR pour la Palestine / janvier 1948 – juillet 1949».